BOT 模式的爭議與漏洞：從「台灣高鐵」、「大巨蛋」看招標到營運的風險管控
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- 3月31日
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BOT（Build-Operate-Transfer，興建－營運－移轉）模式作為《促參法》下推動公共建設的重要手段，讓政府得以藉由引入民間資金與專業，快速完成大型基礎設施建設。但經常伴隨許多爭議與風波。
「台灣高鐵」與「台北大巨蛋」是台灣最具代表性的二項BOT案，因其規模龐大、營運關係複雜，更突顯了 BOT 模式在制度設計、實務執行與社會監督的挑戰。
本文章節
BOT 模式基本流程與爭議熱點
案例一：台灣高鐵──過於樂觀的財務模型
案例二：台北大巨蛋──合約設計與社會參與不足
社會觀點與制度反思：BOT模式的漏洞
中研院政策論壇：《BOT模式與公共建設的制度設計》
台灣競爭力論壇：《從大巨蛋案看BOT制度的漏洞與改善方向》
BOT 模式基本流程與爭議熱點
BOT 模式可簡化為三個階段：招標、興建、營運，最終等到營運期滿，再將設施所有權與營運權歸還給政府。各階段對應的挑戰如下：
階段 | 重點流程 | 常見爭議 |
招標 | 甄選民間機構、訂定合約條款 | 資格門檻、評選不透明、圖利特定廠商疑慮 |
興建 | 民間負責出資與施工 | 預算超支、工期延誤、公共安全疑慮 |
營運 | 民間依合約管理與收費 | 收費機制、服務品質、利潤分配、政府監督力道不足 |
然而，《促參法》本意在於公私協力，但在實務上常出現「風險民間承擔、利潤不確定」、「政府無法有效監督履約」等現象。
案例一：台灣高鐵──過於樂觀的財務模型
台灣高鐵是台灣第一個由民間企業全額投資興建的 BOT 專案。高鐵建設總經費超過4,000億元新台幣，原由台灣高鐵公司（THSRC）負責建設與營運，完工後移轉給政府。
爭議點財務預測過於樂觀
根據審計部高鐵專案查核報告，當時原本預估每日搭乘人數約24萬人，實際初期僅約9萬人，造成營收嚴重不足。
公司債務結構過重
台灣高鐵公司在建設初期大量舉債，導致利息負擔沉重，2009年一度瀕臨破產。
政府介入與民營撤出
最終政府透過「特別條例」協助債務重整，引發「民間賠錢、政府擦屁股」的批評。
對應解方改善可行性評估制度
加強對地方交通需求量與經濟效益的預測審查，避免樂觀失準。
強化財務風險管控條款
設計「浮動費率」與「最低收入擔保」等彈性機制。
建立公共風險基金
由政府與民間共同成立備用基金，以防重大財務風險。
案例二：台北大巨蛋──合約設計與社會參與不足
大巨蛋案是台北市政府以 BOT 模式交由遠雄企業興建的大型體育場館。該案自2003年簽約以來，多次因合約爭議、公共安全問題與容積獎勵引發爭議。
爭議點合約內容爭議與缺乏彈性
合約未明訂完工時限與履約罰則，導致工程延宕多年卻無法解約。
公共安全與逃生設計質疑
都審委員會與消防單位對於逃生動線與安全設施多次提出警告，社會輿論關注度高。
社會參與機制不足
地方居民與市議會反映在規劃過程中無法有效參與，導致抗議與行政訴訟不斷。
對應解方合約透明化與彈性設計
合約應公開、具可修改空間，加入具體完工時程與罰則條款。
增設第三方審查機制
引入獨立安全顧問與公正專業團隊審查公安與施工品質。
完善利害關係人參與機制
如地方公聽會、網路審議平台，提升政策正當性。
社會觀點與制度反思：BOT模式的漏洞
BOT模式的漏洞普遍社會爭議要點
多數民眾對 BOT 模式的爭議集中於以下三點：
「圖利特定廠商」的印象：未能公開透明招標與資訊公開，引起民眾對黑箱作業的質疑。
民間企業服務品質與公共利益的落差：追求利潤 vs 公眾服務價值，二者常發生衝突。
政府監督失能：缺乏即時監督與履約管理資源，導致合約僵局與損失擴大。
專家觀點：歸納可改善方向（詳見下文：中研院、台灣競爭力論壇）
問題類型 | 建議解方 |
合約設計僵固、偏向民間 | 加入彈性解約條款、違約罰則、政府介入權 |
政府監理能力不足 | 成立獨立履約監督機構、培訓財務與工程審核人才 |
社會信任缺口 | 增設公民審議、強化資訊公開與地方參與 |
中研院政策論壇：《BOT模式與公共建設的制度設計》BOT制度設計不良，導致公私合作失衡
合約設計常偏向保障民間廠商，政府與民眾處於資訊劣勢。
民間機構的財務評估與風險承擔往往高估報酬、低估風險，產生制度性失敗。
「雙軌治理」形成權責分離
由於政府單位在 BOT 專案中角色混淆（既是監督者也是支持者），導致監管弱化。
案例教訓：高鐵與大巨蛋
高鐵案顯示民間財務風險預估錯誤、政府協助再融資成為「變相補貼」。
大巨蛋案則暴露出合約缺乏彈性與設計瑕疵，市府無有效解約機制。
改善建議（制度面）
建立「履約監督單位」獨立於招標部門，提升監督力道。
明訂BOT契約中政府可以啟動終止機制的條件，避免無法解約的僵局。
強化民間參與事前資訊公開與公民審議機制，確保程序正義。
台灣競爭力論壇：《從大巨蛋案看BOT制度的漏洞與改善方向》大巨蛋案為 BOT 模式結構性問題的縮影
合約設計不完整，未訂清楚公共安全責任與違約處置機制。
雙方資訊不對等，政府難以應對民間強勢談判。
缺乏專業履約團隊
政府部門 BOT 專業能力不足，監督過程仰賴外部顧問或廠商資訊，形成監理失能。
法律與制度缺位
現行《促參法》未明文規定重大變更需經民意審議，導致民間不信任與衝突擴大。
改善建議
專責單位培育 BOT 法務與財務人才。
合約應設立「公共安全例外條款」與「緊急暫停機制」。
推動「資訊公開平台」，公開契約全文、審議會紀錄與安全審查報告。
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